Некоммерческое партнерство содействия социально-экономическому развитию регионов
Специализируется на исследованиях в области политологии, макроэкономики, земельных отношений,
финансовой и региональной политики, инфраструктурного развития территорий, механизмов частно-государственного партнерства.


Версия для печати
Отправить ссылку

Выступление первого вице-президента Российской ассоциации частных землемеров Алакоза В.В. на I Всероссийском земельном конгрессе «Проблемы земельно-имущественного комплекса: интересы государства и общества» 28 октября 2008 года (г. Москва)



I Земельные ресурсы - главное богатство России.

Земля составляет основу активов в обществе, является ключевым фактором, определяющим благосостояние людей. Для эффективного использования земельных ресурсов — главного богатства России — необходимо разработать основные положения (принципы) земельной политики, соответствующие достижению установленных государством и обществом целей экономического роста и обеспечения устойчивости окружающей среды, и утвердить долгосрочную национальную программу достижения этих целей «Земельная политика в целях развития территорий и сокращения бедности», в соответствии с которой будет совершенствоваться земельное законодательство, устанавливающее механизмы создания предпосылок для устойчивого развития.
Целью земельной политики является обеспечение:

  • доступа к земле как главной составляющей экономики;
  • защищенности прав владения землей;
  • возможности экономически выгодной свободной передачи прав на землю (развитие земельного и финансового рынков);
  • эффективного управления территориями, планирования и контроля за использованием земельных ресурсов;
  • снижения земельной неустроенности и повышения высокопродуктивного использования земель;
  • снижения бедности;
  • устойчивости окружающей среды.
  • Земельная политика должна быть адаптирована к различным землеизбыточным или земленедостаточным территориям, а также учитывать разнообразие экономических, социальных и природных условий.
    Для эффективного управления земельными ресурсами необходимо иметь актуальную информацию о количестве земель, их структуре и состоянии, динамике происходящих изменений. К сожалению, несмотря на обладание современными космическими технологиями и мощными предприятиями в сфере геодезии, картографии и землеустройства мы имеем весьма приближенное представление о наличии сельскохозяйственных угодий, их структуре, использовании, масштабах происходящих с ними изменений в количественном и качественном исчислении поскольку за последние 20 лет не проводилось сколько-нибудь системных съемок и изучений состояния земель. До 1990 года раз в 5—7 лет проводились аэрофотосъемка сельскохозяйственных земель и раз в 10—15 лет почвенное и геоботаническое обследования, что позволяло иметь актуальную количественную и качественную характеристику сельскохозяйственных угодий и отслеживать динамику происходящих изменений для своевременного реагирования на происходящие изменения.
    В настоящее время мы пользуемся информацией о состоянии земель, полученной 30 и более лет назад, которая значительно отличается от современного состояния сельскохозяйственных земель как в количественном так и в качественном отношении. Данные государственного учета сельскохозяйственных земель не соответствуют фактическому их количественному и качественному состоянию.

    II Кадастр — главный инструмент административного управлении землей, содержащий данные о границах земельных участков, их владельцах и правилах использования земельных участков.

    Государственный кадастр объектов недвижимости — кадастровый учет земельных участков, зданий, сооружений, помещений, объектов незавершенного строительства это общественный продукт и по своему значению совместно с институтом регистрации прав на недвижимое имущество — главный инструмент регулирования земельных отношений, обеспечивающий
    1) гарантированную государством защиту прав граждан и юридических лиц на землю, здания, сооружения и помещения и свободное распоряжение этим имуществом;
    2) развитие финансового и земельного рынков, рынка жилья и других объектов недвижимости, привлечение инвестиций;
    3) получение налоговыми органами сведений о всех земельных участках, зданиях, сооружения и помещениях для определения налоговой базы для каждого налогоплательщика, обеспечивающих полный сбор земельного налога и налога на иные объекты недвижимости;
    4) получение органами государственной власти и органами местного самоуправления актуальной и достоверной базовой информации о земельных участках, зданиях, сооружения и помещениях, их расположении, границах принадлежности, правовом статусе, режиме использования для управления территориями — планирования развития и контроля за использованием;
    5) увеличение капитализации предприятий за счет базовых активов — земельных участков, зданий и сооружений;
    6) определенность и надежность прав сельскохозяйственных организаций на используемые ими земельные участки — основное средство производства в сельском хозяйстве;
    7) предупреждение и решение земельных споров, обеспечение надежными сведениями о правах на земельные участки и границах этих прав судебной системы.
    Из сказанного понятно, что уровень развития и степень цивилизованности ведения Кадастра оказывает значительное влияние на состояние экономики и комфортность жизни.
    Современный, актуальный и доступный кадастр, сведения из которого гарантируются государством создает у граждан России определенность в правах и уверенность в ожиданиях (с конца XVII века главной целью межевания являлось «обеспечение спокойного поземельного владения». В Императорском Манифесте от 19 сентября 1765 года целями межевания объявлялось 1) «привести в известность количество земли и угодий как всех вообще, так и в частности казне принадлежащих» и 2) «утвердить спокойное владение постановлением правильных и несомненных границ поземельного владения».)
    И наоборот нецивилизованный, фрагментарный кадастр, забюрократизованные процедуры кадастрового учета, недружественно настроенная к населению кадастровая бюрократия, ищущая любые несущественные поводы и причины для отказа в преодлении нагроможденных ими барьеров при проведении кадастрового учета мешают экономическому развитию, создают неуверенность в ожиданиях и вызывают недовольство населения.
    Два главных требования по ведению современного кадастра Полнота Кадастра и его Простота и доступность не реализованы.
    Несмотря на продекларированное статьей 45 ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» положение о признании юридически действительным государственного кадастрового учета земельных участков, осуществленных в установленном законодательством порядке до дня вступления в силу ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (1 марта 2008 года) более 70% ранее учтенных земельных участков граждан и более 90 % ранее учтенных земельных участков юридических лиц не включены в Единый государственный реестр земель (ЕГРЗ), местоположение их границ не отражено на кадастровом плане территории. В электронной базе данных ЕГРЗ фактически содержаться только сведения о земельных участках, поставленных на государственный кадастровый учет на основании заявок заинтересованных правообладателей земельных участков поданных после 2 июля 2000 года в соответствии с ФЗ «О государственном земельном кадастре от 2.01.2000 года № 28-ФЗ в результате чего кадастровые паспорта ранее учтенных земельных участков не выдаются и кадастровый учет земельных участков производится в порядке, предусмотренном для постановки на кадастровый учет вновь образованных земельных участков.
    Забюрократизованные процедуры кадастрового учета, неэффективно организованная работа с заинтересованными в кадастровом учете лицами в кадастровых офисах, отсутствие законодательно установленного досудебного апелляционного механизма рассмотрения споров возникающих при осуществлении кадастрового учета (приостановка или отказ в осуществлении кадастрового учета), отсутствие у кадастровых тружеников органа кадастрового учета мотивации в содействии заинтересованным лицам в осуществлении кадастрового учета, повсеместно привели к волоките, самоуправству, безответственности и безнаказанности кадастровых бюрократов на местах, фактически к кадастровому коллапсу. Из государственной услуги проведение кадастрового учета превратилось в БИЗНЕС Бюрократии. Бюрократическая составляющая в цене кадастровых работ составляет 50—75 %.
    Целесообразно:
    1. Законодательно установить квалификационные требования к Кадастровым чиновникам подобные требованиям, установленным для Кадастровых инженеров (среднее или высшее специальное образование, стаж работы, проведение аттестации на соответствие квалификационным требованиям, предъявляемым к кадастровым служащим органа кадастрового учета в форме квалификационного экзамена).
    2. Создать апелляционные комиссии с участием на паритетных началах представителей саморегулируемых организаций кадастровых инженеров с правом внесения предложений о соответствии кадастровых служащих квалификационным требованиям.
    3. Законодательно ввести обязательное членство в Саморегулируемых организациях в сфере кадастровой деятельности.
    4. Провести в течении 5 лет за счет общих налогов инвентаризацию ранее учтенных (до 2000 года) земельных участков с графической точностью, с использованием материалов космической и аэрофотосъемки и включить сведения о них в том числе в обязательном порядке сведения о местоположении границ земельных участков в электронную базу данных Единого государственного реестра земель с указанием точности границ (характеристика качества границ). Уточнение местоположения с требуемой точностью должно производится за счет заинтересованных лиц в обязательном порядке при разделении земельных участков, при земельном споре, при выявлении захвата земель, а также в добровольном порядке при осуществлении передачи земель или желании владельца уточнить местоположение границ используемого земельного участка.

    III Непомерные затраты сельскохозяйственных организаций на межевание и кадастровый учет исключают их из процесса регистрации прав на землю

    Создание кадастровой системы, проведение широкомасштабной компании по установлению границ законно используемых земельных участков и их учету играют не-маловажную роль при решении вопросов регистрации прав на землю, планировании, налогообложении, предупреждении и решении земельных споров, обеспечении судебной системы, развития земельного и финансового рынков и иных задач, стоящих перед государством и другими административными образованиями. Это говорит о том, что кадастр — общественный продукт, и создание его (осуществление первичного учета) должно финансировать государство за счет общих налогов. При неэффективном фрагментарном кадастре собственники вынуждены тратить значительные средства на обеспечение защиты своих имущественных прав вместо того, чтобы вкладывать их в производственную деятельность. Затраты при этом пропорциональны площади земель, находящихся в собственности. Не самые богатые сельскохозяйственные организации, на территории которых находятся населенные пункты, земли лесного фонда, промышленные предприятия, железные и автодороги общего пользования, линии электропередачи и связи, трубопроводы и их наземная инфраструктура, различного рода водоохранные, охранные и санитарные зоны и полосы с ограничениями по использованию земель, при оформлении своих прав несут неоправданно высокие затраты на выявление владельцев земельных участков и их прав, согласование с ними границ земельных участков, разме-жевание земель, установление границ земель, расположенных в охранных, санитарных зонах и полосах, разрешение споров, в том числе в судебном порядке. Таким образом, сельскохозяйственные организации фактически должны выполнить работу по первичному учету земель вместо органа кадастрового учета. Малосостоятельные организации просто не в состоянии найти столь значительные средства на межевание и кадастровый учет и добиться общественного признания своих прав, т. е. остаются в зоне риска утери прав. Тем самым они не имеют возможности участвовать в экономических отношениях посредством таких механизмов, как ипотечный залог, и неохотно направляют средства па повышение эффективности использования земель из-за их неопределенного правового статуса.
    Высокие затраты сельскохозяйственных организаций на межевание и кадастровый учет исключают их из процесса регистрации прав на землю.
    Министерство сельского хозяйства России, Роскартография, Роснедвижимость и Росрегистрация должны разработать и осуществить федеральную программу по картографированию, проведению межевания, осуществлению кадастрового учета и регистрации прав сельскохозяйственных организаций на землю.

    IV Приобретение юридическими лицами права собственности на земельные участки, которыми они добросовестно, открыто и непрерывно владеют как своим собственным недвижимым имуществом, в силу приобретательной давности.
    За время проведения земельной реформы начиная с 1990 года особенно в процессе приватизации земель сельскохозяйственного назначения наряду с сельскохозяйственными угодьями сельскохозяйственными организациями были незаконно приватизированы вкрапленные в сельскохозяйственные угодья небольшие по площади земельные участки, на которых расположены наземные сооружения объектов инфраструктур электросетевого хозяйства, связи, трубопроводного транспорта и тому подобных сооружений, исключительное право на приватизацию которых имели юридические лица и граждане — собственники этих зданий, строений и сооружений.
    По это причине организации, в ведении которых находятся воздушные и кабельные линии электропередачи, подземные кабели и воздушные линии связи и радиофикации, наземные и подземные необслуживаемые усилительные пункты на кабельных линиях связи, нефтепроводы, газопроводы, иные трубопроводы и устройства, необходимые для эксплуатации трубопроводного транспорта вынуждены необоснованно тратить много средств и времени на проведение кадастрового учета земельных участков, на которых находятся давно существующие наземные объекты, и проведение кадастрового учета охранных зон. Во многих случаях по разным причинам у заинтересованных лиц отсутствуют акты органов государственной власти, на основании которых ранее (до 1990 года) были предоставлены земельные участки для строительства этих объектов. Целесообразно законодательно упростить порядок приобретения прав собственности на занимаемые земельные участки на условиях «амнистии» с проведением минимума согласований или, что еще лучше, с применением порядка уведомления заинтересованных лиц и утверждения границ земельных участков и зон с особыми условиями использования земель органами местного самоуправления в соответствии с установленными нормами отвода земель и установления охранных зон для конкретных видов деятельности что сэкономит расходы Монополий с контрольным пакетом акций государства и потребителей услуг Монополий — граждан и юридических лиц, ускорит создание полного кадастра объектов недвижимости, увеличит налогооблагаемую базу местного самоуправления -муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений.
    Некоторым примером реализации предлагаемых упрощений может служить Постановление Правительства Российской Федерации от 20 ноября 2000 года № 878 «Об утверждении правил охраны газораспределительных сетей,» предусматривающий простой порядок утверждения границ охранных зон газораспределительных сетей, наложение ограничений (обременений) на входящие в них земельные участки, проведение кадастрового учета и государственной регистрации обременений в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Межевание границ охранных зон проводится по материалам исполнительной съемки газораспределительных сетей без согласования с собственниками, владельцами или пользователями земельных участков, а границы охранной зоны и наложение ограничений (обременений) на входящие в нее земельные участки утверждаются решением органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и после чего материалы межевания и указанное решение передаются в орган кадастрового учета и орган регистрации прав.

    V. В Швеции не ставят на кадастровый учет земельные участки, на которых расположены опоры линий электропередачи.
    Взаимоотношения организаций — собственников линий электропередачи, газораспределительных сетей и тому подобными объектами или эксплуатационных организаций с собственниками, владельцами или пользователями земельных участков, на которых расположены небольшие по занимаемой площади наземные сооружения объектов соответствующих инфраструктур электросетевого хозяйства, связи, трубопроводного транспорта регулируются установлением частных или публичных сервитутов без кадастрового учета незначительных по занимаемой отдельными объектами инфраструктуры площади земельных участков. Экономятся значительные средства для развития этих отраслей. Почему же нам не позаимствовать проверенные годами правила регулирования земельных отношений с помощью установления сервитутов и не отказаться от кадастрового учета земельных участков площадью хотя бы до 10—25 м2.

    VI Бесхозные миллионы фонда перераспределения земель. Улучшение управления Фондом перераспределения земель - эффективный способ привлечения инвестиций, улучшения использования земель сельскохозяйственного назначения и создания рабочих мест.

    Фонд перераспределения земель, основу которого составляют все земли, находившиеся на день введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации (25 октября 2001 года) в образованных в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» фондах перераспределения земель, в связи с принятием федерального закона «О внесении изменений в федеральный закон „О введении в действие Земельного Кодекса Российской Федерации“ и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» стал бесхозным. В соответствии со статьей 4 утратившего силу Федерального закона «О разграничении государственной собственности на землю» основанием возникновения права собственности субъектов Российской Федерации являлось включение земельных участков в состав фонда перераспределения. В связи с признанием утратившим силу этого Федерального Закона порядок разграничения государственной собственности на землю регулируется статьей 3.1 ФЗ «О введении в действие Земельного Кодекса Российской Федерации», которой земельные участки фонда перераспределения земель в целях разграничения государственной собственности не отнесены ни к чьей собственности — из собственности субъектов РФ они ушли, а к собственности поселений, городских округов, муниципальных районов не пришли. А это немалые площади в 2000 году в фонде было более 26 миллионов гектаров сельскохозяйственных угодий 15 миллионов из которых только использовалось (сейчас в фонде числится 12 миллионов га сельхоз угодий без учета переданных сельхозпредприятиям земель в аренду) распоряжаются бесхозными земельными участками фонда перераспределения земель, государственная собственность на которые не разграничена, органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. Распоряжаются бесконтрольно и чаще всего неэффективно. Сведения о земельных участках фонда перераспределения земель не отражены в Едином государственном реестре земель, документы о формировании фонда перераспределения в виде согласованных и утвержденных проектов перераспределения земель, составленных в начале 90 годов и носящих правовой характер не хранятся в архивах как документы, подлежащие строгому учету. Ведущийся учет земельных участков фонда перераспределения земель запутан и ненадежен.
    В целях создания организационных предпосылок для улучшения использования фонда перераспределения земель сельскохозяйственного назначения, его пополнения, информационной доступности сведений о нем и обеспечению привлечения потенциальных инвесторов и доступности приобретения земель фонда инвесторам на справедливой конкурсной основе для ведения сельскохозяйственного производства предлагается обсудить создание государственной корпорации по управлению землями фонда перераспределения земель, ответственной за осуществление учета земельных участков, отнесенных к фонду перераспределения земель, и регистрации прав на них, пополнение фонда перераспределения земель в том числе и путем выкупа у граждан земельных долей, и правом распоряжения с участием органов местного самоуправления земельными участками фонда перераспределения главными задачами которого будет сохранение продуктивных сельскохозяйственных земель в руках сельскохозяйственных производителей и конкуренция с земельными спекулянтами.
    Подобные задачи выполнялись в прежнее время Крестьянским поземельным банком — правительственным учреждением, находившемся в ведении Министерства финансов учрежденном в 1883 году, который предоставлением ссуд и приобретением земель за счет самого банка с последующей перепродажей крестьянам помогал крестьянам приобретать земли. В 1883—1915 годах к крестьянам с его помощью перешло 17,7 млн. десятин сельскохозяйственных угодий.
    Полезно было бы разработать и осуществить с участием Минсельхоза, Роснедвижимости и Роскартографии краткосрочную программу по кадастровому учету земельных участков фонда перераспределения земель и наконец определиться с собственником этих земель.

    VII Цены на межевание земель, установленные властями субъектов Российской Федерации, не оправдывающие затраты на его проведение, вынуждают кадастровых инженеров нарушать закон.

    Установление многими субъектами Российской Федерации цены на межевание земель граждан в размере 2,5 — 3 тыс. рублей, по принципу «у нас цены должны быть меньше чем в соседних субъектах РФ» больше похожие на популистские чем на реально исчисленные и что значительно ниже их себестоимости, вынуждают кадастровых инженеров нарушать законы субъектов Российской Федерации добавляя к цене стоимость иных работ либо отказываться вообще от предоставления услуг по межеванию земельных участков для граждан. Предусмотренное статьями 36 и 47 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» регулирование взаимоотношений заказчика кадастровых работ и кадастровых инженеров (публичный договор и предельные максимальные цены кадастровых работ) при наличии избыточных предложений на рынке кадастровых работ, превышающих их спрос (на рынке кадастровых работ имеется около 10 000 юридических и физических лиц, осуществляющих кадастровую деятельность), неэффективно, а указанное законодательство, регулирующее кадастровую деятельность в этой части вступает в противоречие с антимонопольным законодательством.
    Оказание помощи малоимущим гражданам России в проведении межевания земельных участков для осуществления кадастрового учета это социальная задача и должна решаться органами местного самоуправления или государством.
    Основной причиной роста цен является Бюрократическая составляющая (50% и более) с чем никто не борется поскольку с бюрократами бороться значительно труднее. Со сплошным с привлечением бюджетных средств межеванием, снижающем в разы затраты на межевание, финансовые органы не соглашаются. Если Налоговые органы хотят собрать земельные налоги со всех земельных участков, то необходимо провести за счет бюджета сплошное межевание всех земельных участков и поставить их на кадастровый учет (кадастр — общественный продукт — базовая информация для сбора земельного налога) как это делалось в России до недавнего времени.
    Совещанием должностных лиц по землеустройству (MOLA)
    Комитета по населенным пунктам Европейской экономической комиссии ООН рекомендован Правительствам всех стран плановый способ первоначального наполнения Кадастра сведениями о законно используемых объектах недвижимости за счет казны. «Важно, чтобы правительства стран признали финансирование кадастров в первые годы их использования как реальные инвестиции в развитие экономики в целом. Закрепленные в кадастрах права — это финансовые активы страны. Они способствуют постепенному привлечению инвестиций и создают у предприятий и отдельных лиц чувство уверенности, побуждающее их участвовать в развитии страны и ее экономики.» Принятый в настоящее время Роснедвижимостью способ создания Кадастра по запросу никогда не позволит создать полный Кадастр, оставит его вечно «фрагментарным» ничего не решающим кадастром, непригодным для сбора налога на недвижимость, для планирования, контроля и принятия управленческих решений. Мировая практика подтверждает, что создание кадастра спорадическим методом по заявкам заинтересованных лиц даже в течение длительного времени (столетий) привело всего лишь к 20—30% наполняемости Кадастра сведениями о земельных участках (Англия). По этой причине, например, Всемирный банк выделил Украине 124 млн. долларов в форме кредита на картографирование всей территории Украины с составлением кадастровых индексных карт и развитие системы кадастра (бесплатного для селян).

    Анонсы